夜必撸 谢振达 | 以文辅政：指导告示制定的运作机理

学术东谈主与实践者夜必撸

学术东谈主，海纳百川，宁静致远，以连络社会；

实践者，知行合一，悟谈至善，为关怀寰宇！

以文辅政，借由告示接济主政者完成政治任务或行政服务，是现代中国政治的基本运作模式。论文主要研究指导告示的制定过程。指导告示阐述着层级换取和泰斗传递的基本功能，既是主政者开释信号与服务动员的旧例器具，又是其朝上履职表态的常用载体，但其制定过程却莫得得到学术界的充分关注。论文考取Ａ区综合部门为案例研究对象，通过参与式不雅察、结构化访谈和非考究访谈等蹊径集合数据。研究发现，在制定机理上，区别于学界关注较多的公事告示，指导告示主要波及“块”上的治理内容而非“条”上的历程节点；其制定过程是一项组织资源和组织职责高度不合等的行政服务，主要濒临异质信息处理难题和跨部门消失窘境。在运作机理上，告示通过对上司精神的战胜和对下级服务的指引部署，塑造政治认同并进步治理效率，促进了科层制的泰斗传递。文册本为曲折级间的信息换取载体，援笔者通过信息的取舍性呈现、包装和磨蹭化，加重了曲折级间的信息不合称，从而制约了科层制的信息传递。作家简介

谢振达，复旦大学海外关系与群众事务学院博士研究生。

1

小序

裸舞推特

以文辅政是保险科层制运转的基本状貌。在古代中国，告示是中央和场地换取的流毒桥梁，是天子邃晓场地学问的流毒渠谈，具体包括讯息、指示、数据、标记等内容（邓小南，2019）。告示亦然君主泰斗传递的流毒器具，天子下达政令寂静泰斗，从而克服雄伟规模下的治理难题（周后光、隋丹宁，2021）。此外，告示亦是捕快官员治绩的流毒器具，唐代就曾依据“四善二十七最”条件整肃官员（邓小南，2008）。尽管现代政治的图景与古代大相径庭，告示的属性也阅历了祛魅化的程度，但是在政府运作过程中，告示已经阐述着流毒作用，是保险政府职能开动的必要器具（韦伯，1997）。在现代科层制中，群众部门比较私东谈主部门存在更多的历程、法则和告示，主要出于权利的群众性、政府的负责制与公谈性考量（Bozeman，1993；Brewer & Walker，2010）。告示一方面是寂静感性科层制的必要基础，一切行政呐喊都以文本式的、范例式的表述存档在案；另一方面进步了行政运作的效率，它是组织层级间传递政令、鼓励政策运转的有用器具。在现代中国，“文献”“材料”和“告示”是常用且不可或缺的行政器具，“文献政治”因而成为中国党政体制中的基本特征（Wu，1995；景跃进，2013）。从中央到场地的文献传达，反应的是泰斗的逐级传递与权利再分娩，有助于长入意志形态、统合社会念念想、惊叹中央泰斗。下层政府的告示则阐述着“留痕作用”，记载着当下服务如何开展的具体细节与气象（李利文，2019），是横向政府与纵向政府间换取谐和的实用器具（谢岳，2007）。

在分析材料告示时，既有文献常将其与下层服务和形状主义问题相挂钩，并认为种类繁华的行政文献带来了“烦文缛礼”（Red Tape）的征象，这种“病态式”的官僚制，是莫得收益的法则服务（Bozeman，1993）。稠密的循序与法则，被当作官员懒政怠政的借口（Pandey et al.，2007），同期因为过于防范循序与法则自身，告示的运作经常在具体实践中偏离了组织主义，进而催生“反效率”的悖论（马亮，2010）。一些学者探究了陈迹管理是如何演变为陈迹主义的（颜昌武、杨华杰，2019）；“文书主义”勤勉政策过程，影响治理绩效（李倩，2022）；文献的冗余性分娩难以扼制，因为曲折级政府形成风险－治绩共同体（李伟等，2022）。

另外一些学者强调，考究文献是群众政策制定和实施的主要载体，是研究政府考究行径的窗口，以及剖析考究权利运作的流毒思路。因而，学界尝试以中央出台的范例性文献为旅途（Lieberthal et al.，2020），探讨场地法治（黄文艺，2012）、国度才略成长（施从好意思，2010）和国企改良（郭毅等，2010）等问题。但是，只是关注中央文献，将中央与场地作为是通俗的上传下达关系，远远无法揭示“文献政治”的具体运作和影响细节。基于此，有学者将视角转向对县级政府的研究（李林倬，2013），探讨专项行动中的文献对卫生治理的鼓励（蒋永甫、疏春晓，2018）、文献言语对上访行径的维持（马原，2018）等。

在上述分析中，有学者将“文献”禁止为有指导牵头、字数跳动100字、有考究的公文结构、被编入台账中的材料（杨帆、王诗宗，2021）。还有学者将告示禁止为自动办公系统（Office Automation，OA）中的材料，以及常委会、专题会会议纪要等（李伟等，2022；练宏，2023）。这类告示是政府系统中的范例文本，正常以某一层级政府或职能部门的表面出台，数目繁华易于集合。而本文所指涉的指导告示主若是一种非考究的、造孽定性的告示，它们专供指导干部使用，主要为讲话陈诉稿。告示的呈近况貌、具体内容和使用气象都与周知的“红头文献”有较大的判袂。指导告示经常难以进行量化统计分析，一般不会公开至OA系统等平台。同期，指导告示因为服务于权利中心，有助于咱们连络科层制的运作和官员的非考究行径，进而具有较强的研究价值。已有研究通过对指导批示这一非考究文原本陈述部门的存续问题（Chen et al.，2019），探讨指导的详细力分拨（陈那波、张程，2022）。本文将延续这一理路，修起学术界对政府运作中非考究告示的功能和效率等相关议题。

总体而言，尽管学界对政府运作中的“文献治国”“烦文缛礼”“文山会海”等征象已有诸多研究并打下了精致基础，但是，既有研究仅将告示作为布景学问，将其视为形状主义、下层服务的阐扬，并未揭示其生成机制；仅关注广义的“红头文献”等服务文本，而对于阐述流毒作用的指导告示关注较少，对其制定和运作枯竭训诫性凭证。现存表面揭示了微不雅的告示运作系统背后所关涉的宏不雅国度治理问题，但枯竭塌实的实证结果来维持其表面不雅点，以至于东谈主们难以连络告示如何影响了科层组织的运作效率。

基于此，本文试图回答以下问题：第一，指导告示的基本特征是什么？第二，哪些要素影响了告示的制定？第三，指导告示是否且如何促进了科层制的运作？经典的组织社会学表面认为，告示是促进信息换取传递的载体，是保险组织有用运转的器具（韦伯，1997），但新近的研究却强调，告示刚硬成为偏离组织着力和主义的法则（Bozeman，1993；Pandey et al.，2007），并加重了下层的服务负荷（颜昌武、杨华杰，2019），从而勤勉了行政治理效率。本研究将进一步解释和修起这一表面困惑，以辨析告示的正向和负向影响。

本文考取X省Z市A戋戋委、区府办公室下设的综合科、调研科和文献科为案例研究对象，通过参与式不雅察、结构化访谈、非考究访谈等状貌获取研究材料。笔者于2022—2023年先后参加A戋戋党委和区政府办公室调研实习，历时3个多月，分袂参与了区委秘书和区长的告示撰写服务。此外，笔者还访谈了职能部门和镇、街谈职业处一级的告示援笔者，以更好地连络综合部门的告示制定。笔者集合查阅了上千万字、历时10余年的指导告示材料，考究与非考究访谈了40余东谈主，形成了内容丰富的访谈材料和不雅察日记。研究对象A区位于我国东南沿海地区，其在行政职能、组织结构、权利设立等方面与世界绝大大都的区县未达一间。

基于丰富的萧索不雅察，笔者得以系统地评估研究指导告示的积极和黯然作用。以文辅政，指的是告示承载着轨制和详情，包含着范例和防守，在结果上成心于推动科层系统的运转。告示并不成单独阐述作用，行动者制定和使用告示，又在告示的防守下张开博弈和行动，带来了对系统的合座性影响。在本文中，告示的使用者是场地政府的主要指导干部，其处于科层系统的核心肠位，指示部署下层政府的各项治理服务。告示的制定者由综合部门的职员组成，他们以主政者的意志和指示为中心，服务主政者完成政治任务或行政服务。因此，以文辅政具体阐扬为，援笔者服务主政者完成各项告示材料的撰写，以应酬政治任务和行政服务。主政者的主义是明确服务念念路，朝上司履职述职，援笔者的主义是完成上司叮嘱的告示制定任务。这一过程影响了科层系统的运作效率，正向而言，告示成心于塑造政治认同和轨制共鸣；负向而言，告示制约了科层制的信息传递效率。文册本是服务于悉数这个词科层系统，但由于主政者在科层系统中占据核心肠位，告示经常通过服务主政者进而影响了政治系统的运作（参见图1）。

图片

本文潜在的孝敬体当今如下4个方面：第一，有助于增进连络政府过程中的非考究运作。学界揭示了中国政治过程中的非考究轨制安排对于政治分拨和政策实行的显耀影响（王汉生等，1997；周雪光，2008；周雪光，2011），研究指导告示的制定，能够揭示政府纵向层级和横向部门间竞争等非考究互动过程，从而反念念和评估政府运作的非考究机制。第二，有助于丰富对中国科层制的研究，连络帝制中国到现代中国的治理逻辑延续性（黄宗智，2008）。自古以来，政治权利以告示为主要凭证，翰墨和信息背后是权利流动和官员博弈（李全德，2008），告示作为推动轨制运作的“润滑剂”经常被连络为布景学问。但是，通过对指导告示的生成逻辑、运作机制和结果着力的分析，咱们不错透视科层制中的泰斗传递和信息换取过程。第三，有助于连络合约表面下的拜托－代理问题（迪克西特，2004）。指导告示的制定是科层制中不都备信息下的感性互动行径，主政者作为拜托东谈主，援笔者则是代理东谈主。本文揭示了在拜托方的指示高度磨蹭的气象下，代理东谈主如何通过信号说明和信息获取机制完成拜托－代理链条。第四，在中央精简文献的政策布景下，为下层减负松捆、力戒形状主义和官僚主义成为场地政府施政标的之一。办文部门是“文山会海”的重灾地，对指导告示的关注，对办文服务的范例，有助于更好地落实为下层减负的中央政策，为下层赋能增效，促进下层治理现代化。

2

“写材料”：过程与窘境

1

“写材料”的基本表征

“写材料”是告示制定中常见的俗话抒发。A戋戋委、区政府办公室下设9个科室，机关行政编制39名。其中，办文科室节略以综合科、调研科和文献科为主。综合科（服务区委秘书）和调研科（服务区长）主要为告示分娩部门，文献科主要负责全区范例性文献的审核与制发。“三定有规划”法则：“'两办’主要负责大型会议材料、指导讲话稿和决定事项的草拟和审核，负责范例性文献的审核、制发、备案和计帐服务，负责草拟、审核主要指导的陈诉材料、签字著作和访谈提纲等。”在现实场景中，指导的一切行动都与告示相关，相关指导的告示都由“两办”代拟，其职责远远跳动轨制文本法则的服务内容。在A区，2020年，综合科共草拟种种文稿500余篇，190多万字；调研科共草拟文稿170余篇，100多万字。2021年，综合科共草拟种种文稿412篇，182万字；调研科共草拟文稿200余篇，120多万字。但是，综合科和调研科唯独4名行政编制（包含1名科长），服务服务贫寒，职责与资源之间高度不合称。为了更好地完成任务，综合科和调研科分袂招揽了10名和4名政府雇员或借调东谈主员。即便如斯，“笔杆子”的服务压力依旧颠倒大，加班至凌晨乃家常便饭，多东谈主因不胜重任而离开上述两个科室。

在中国科层体系中，公事告示具有特定的种类和作用，经常被用于横向和纵向换取，亦然开展行政服务的历程性文献，因而常以“红头文献”的形状流转。比较于文献关注较多的公事告示，本文探讨的指导告示，具体禁止为指导的讲话发言稿、服务陈诉稿，主要波及“块”上的治理内容而非“条”上的历程节点，其是主政者履职的器具，需要涵盖表面服务或实务服务等治理内容。有别于公事告示，指导告示具有特殊的功能定位。一者，代拟指导告示的部门科室是行政系统的核心神经与抓总机构，兼顾驾御并谐和各方。二者，撰写指导告示的“笔杆子”占有流毒地位，他们是服务指导的“军师团”，需要世俗征集写稿素材，细化呈现指导想法，蔓延论证指导不雅点，归纳追忆建议对策，接济指导发现并管理问题，等等。三者，指导告示反应了主政者决策的流毒信息源和判断依据，便于主政者向其上司履职述职，追忆过往治理成效，向下级部署政务并指导开展服务。

指导告示的制定比公事告示更为复杂，需要研究更多的气象要素。公事告示的制定“对事不合东谈主”，指导告示“对东谈主又对事”，其不仅需要关涉具体的事务，还需要研究告示使用的组织气象、主政者的职位与分摊业务、个东谈主特性与偏好，因而无用战胜固定的内容排布和行文框架。举例，致辞、发言和讲话各不一样，“致辞”是典礼性的，体现指导对某一场面与服务的爱重；“发言”代表指导在场面中是“偏位扮装”或“同级扮装”，是气象中的参与者；“讲话”指指导是场面中的“正位扮装”（周亚越、虞昊，2018），是气象中的组织者或主导者。公事告示与指导告示的主要区别见表1。

图片

2

“写材料”的窘境颠倒成因

“写材料”反应了科层组织运作的基本特征，在这一过程中，办公室作为综合部门是信息的处理端，职能部门则是信息的提供端。面对海量的科层信息，以及有限的告示篇幅，综合部门既濒临如何筛选、分析和处理信息的窘境，又需要克服全面性和专科性的基本矛盾。综合部门综合性强、专科性弱，需要依靠职能部门以完成告示写稿，但由于枯竭轨制化的部门消失模式，导致换取资本腾贵，行动激发不及，部门消失经常遇挫。

1．信息处理窘境

综合部门的指导告示波及主题异质性高，主要缘于以下3点。第一，主政者关注各个领域的种种事务。下层治理是一项综合性服务，上司对下层干部治理绩效的捕快目的多元，导致主政者必须统筹各个治理领域而需要不同主题的告示。第二，办公室综合性强专科性弱。一方面，作为谐和各方的综合部门，办公室集聚各个职能部门的基本情况，对辖区的合座概况具备切中要害式的把捏；另一方面，综合部门集聚各个职能部门的专科信息但又不具体负服务何一项治理内容，因而需要对具体服务有基本的了解。第三，服务指导的基本职责促使办公室需要征集多元信息。指导告示既负责呈现指导的念念想，又负责启发指导的念念维，接济指导观看、研究和分析治理事务，从而接济指导阐明和掌捏各方面的情况。

信息主题的异质性酿成了指导告示的制定勤勉。一者，由于不从事具体业务，“笔杆子”对信息的连络存在偏差。职能部门只需要“将我方的服务写出来”，综合部门需要“将别东谈主的服务写出来”，告示写稿仿佛隔了一层皮。二者，信息需依照全区的战术主义、指导的中心念念想偏好和告示的使用气象等进行处理。“笔杆子”既要关照辖区的中心折务，又要把捏指导的施政意图和详细力特征，还要衡量层级间的政治站位和隶属关系。在上述条件的防守下，办公室的综合属性促成告示构念念难题。

比如写一个局的服务追忆是很好写的，因为局里的业务很明确，但是当写一悉数这个词区的服务追忆的时候，从悉数这个词区的层面上来掌捏，就难写许多。几千字的答复若何把材料拼成块面，形成体系感，就得把捏好哪些方面应是一笔带过的，哪些方面应是浓墨重彩的，等等。（访谈材料，sszhkjy20220818）三者，指导告示不仅涵盖旧例的下层议题，还波及前沿的治理话题。告示既要波及辖区政府管得到的领域，还需要波及辖区政府管不到的新兴领域，如海洋治理、极地治理、海外关系等，指导告示制定者更需要阐明尚未掌捏的经济和企业素材。新兴发展的行业颠倒相关业务难以被科层部门一一双应和分摊，并具有高度的内容磨蹭性，加重了告示拟定的难度。2．部门消失窘境

综合部门的告示制定需要兼顾全面性和专科性，由于该部门不波及专科治理内容，因而告示代拟服务贯一稔频繁的跨部门消失和换取，而部门间消失在实践中痛苦重重。

其一，由于服务属性各别导致综合部门与职能部门间的换取资本较高。综合部门以写出高质料的告示为主业，体当今不雅点的念念想含量、陈述逻辑和写稿辞藻等方面。他们期待得回分析性材料以维持告示不雅点，但职能部门经常提供叙述性材料而难以称心综合部门的写稿要求。“笔杆子”受到主政者的偏好影响，在素材征集过程中会更关注素材自身的分析价值。以经济数据为例：

他们（职能部门）给一个东西来了以后，咱们一看就知谈缺什么东西，比如说增速比去年、昨年高若干，比“十三五”时间高若干，细分名堂的分袂是什么……受指导的影响，咱们会关注这些东西，但他们不会。是以咱们当今要罢了指导的想法，就得反复教唆和启发他们。（访谈材料，ssdyksll20220820）

其二，提供告示素材增多职能部门的行政服务。借由服务指导的耿介性，综合部门有弥散的泰斗驱使职能部门提供写稿素材。但是，对于职能部门而言，提供告示素材自身即是一种超出日常服务的独特服务。指导告示涵盖不同主题，需要根据使用气象判袂切换分析视角，辅之以新的写稿素材论证。因此，根据特定的指导告示，职能部门无法只是用既有的材料应付了事，而需要重新梳解析说某一治理案例，让下级（镇、街谈职业处）更新上报数据，致使开展调研以梳理业务最新进展，这些事务都会因增多其独特服务而产生不平姿色。

其三，职能部门并不势必招供告示的价值。对于遥远从事实务服务的职能部门而言，撰写告示材料归根结底是一项相对务虚的服务，对完成上司捕快目的匡助甚微。同期，告示拟定的质料并不与部门绩效相挂钩，职能部门完成实务服务并弃旧容新才是激发开始，实务服务的收货才有机会参加到指导告示的素材之中。在事态进攻的治理情境下，职能部门接济综合部门制定告示的能源将大大镌汰。

3

告示制定中的认同塑造与泰斗传递

在科层系统中，告示的结构、表述和内容等体现了泰斗的传递，上司政府的指示和理念以告示为载体，下级政府根据上司告示精神施政，形成了上司对下级的政治引颈。“以文辅政”指的是援笔者拟定告示，接济主政者完成“表态”和“站位”等政治主义，以及完善发展战术和服务念念路等行政主义。在这一过程中，告示通过“讲政治”的状貌，强化内容正当性并展现对上司的战胜，塑造政治轨制共鸣；通过接济主政者拟定服务念念路和发展战术，增强其行政治理绩效，阐扬为科层制从上至下的泰斗传递颠倒强化。

1

政治轨制认同

指导告示通过“讲政治”的状貌，强化告示内容的一致性，有助于展现对政治共同体的战胜，并保持官员的念念想与行动长入。党的上升历程揭示了念念想建党、表面强党的流毒性，表面学习和主题讲授是进步党员干部的皑皑性和敢闯敢干精神的流毒举措。因此，从中央到场地的表面学习，保持念念想一致亦然政府服务中的流毒一环。上司精神和指示彰显然上司的政治泰斗，既是下层开展服务的正当性源泉，亦然基本服务准则。

从中央到场地的政治一语气性，小色哥奇米网站通过党政单干等轨制安排得以保险，这反应出中国政治轨制中党政体制与行政科层体制既相互区别又相互关联的运作系统。一般而言，党委口服务防范政治站位，政府口服务防范治理实务。党委口材料具有“条条”特征，议题内容从中央到场地大体一致，常为阶段性的主题精神学习，或者按时性党内务治行动。政府口材料具有“块块”特征，议题内容一般以职能部门服务为主，常为阶段性的治理名堂，或者遥远性的经济社会发展。

表面学习、党的开导类告示承载着政治表态功能，在此类主题的服务会议中，主政者需要用告示范例我方的抒发，准确传达上司精神，体现对上司指示的拥护，其内容主要包括对某一政策的表态性不雅点和党务党建服务等。表面学习类的告示材料需要被严慎对待，表述状貌的眇小判袂可能会带来一定的影响。

一是准确把捏上司精神。由于会议、文献具有层级权限，指导得以参加更高档别的会议，看到更具守秘性的文献，其对中央精神和上司指示的阐明程度高于“笔杆子”。在要紧材料的拟订中，指导会单独与“笔杆子”们“开小会”，以交换枢纽信息，让告示内容不偏离中央精神。举例，在相关“祯祥中国开导”的材料中，区指导参加了世界奖赏大会，需要上报省市指导评释相关情况。在与“笔杆子”们的袖珍会议上，区指导吐露：

祯祥开导要上升到总体国度安全不雅的高度，这是我的第一个体会……要把中央对巨匠的这种珍惜关怀写出来……（服务材料，sszhkpazg20211216）

二是进步告示材料的政治站位。“站位高”表当今将本级政府的服务融入到中央和上司政府的主要精神之中，提高政治站位被视作党政干部的基本训导。“笔杆子”须瞻念察中央精神颠倒定性判断，中央的特定表述是与特定类型的服务紧密结伙的。下层服务的鼓励需要从中央文献、中央指导讲话稿和指示中提取并准确表述。

三是把捏辨析不同的表述和语句，告示内容并非单纯地援用转述，还需要审慎处理翰墨细节。区级政府的告示需要摆正下层政府在行政系统的定位。当波及表面学习和上司指示时，需要严格把守“政治关”，不同表述状貌尽管唯独微弱判袂，但一定程度上会影响行政服务的鼓励。举例在对于安全事故的情况陈诉中，应该在更大篇幅上研究任务的实行进展，进而需要减少表态性、不雅点性的内容，不然会导致告示流于表面，堕入“假大空”的窠臼。指导告示需要展现对上司的拥护，需要“讲政治”以确保中央到场地政策实行、施政方针的一致性和谐和性。主政者使用告示陈诉服务，不仅抒发其个东谈主对上司的诚心，亦然代表本级党委、政府抒发对上司的拥护。这一过程塑造了科层官员的政治轨制认同与共鸣，促进了科层制中的泰斗传递。

2

科层泰斗的传递颠倒强化

告示的制定以主政者的意图指示为核心，其既包括了体现上司意志的发展布局、政治倾向和区域单干，也包含了指导个东谈主层面的治理策略和服务念念路。一方面，场地“一霸手”负责贯彻落实党和国度的蹊径、方针、政策以及上司党委和政府的决定，下层告示体现了对上司精神的战胜。另一方面，场地“一霸手”指导辖区的政治、经济、文化、社会各项服务，把捏辖区经济社会发展标的，全面指导辖区各项重点服务，“笔杆子”细化、启发、落实指导不雅点指示，匡助指导进行服务部署，这一过程促进了科层泰斗向下传递的链条。在告示制定过程中，“笔杆子”瞻念察和明察指导的意图，接济指导制定发展战术和服务念念路，明确服务部署，指引下级服务，从而达到以文辅政的基本行政主义。

第一，瞻念察明察指导意图。透过指导批示的具体内容不错发现，中央、省部级指导批示内容较为宏不雅（Tsai & Liao，2017），县镇一级的下层指导批示经常较为具体。总体而言，治理内容的复杂性导致指导偶而难以立即作出准确具体的服务部署，磨蹭化抒发有助于指导在处理过程中实时调养。基于此，“笔杆子”须依靠科层组织中的依稀信息盘曲连络指导意图，这一类信息经常无法通过考究渠谈得回，只可借由训诫直观和主不雅判断追忆归纳而成。“笔杆子”通过各式策略挖掘依稀信息以默会指导意图，这一过程具有高度的非考究颜色，其并不是考究法则所要求的门径，却是开展服务的实践灵巧和必备技能。在具体气象中，科室树立了每天轮值跟会轨制，“笔杆子”奴婢指导参加日常的政务行动，以便不雅察和瞻念察指导的倾向性不雅点、服务立场和个性特征。此外，科室还树立了每周业务复盘轨制，该轨制针对某一指导告示的收受与否和鼓励难度张开交流学习，从而进步“笔杆子”的业务服务才略。指导告示只是是“供××同道参考”的代拟材料，不一定会被全盘取舍。“笔杆子”整理指导在各个场面的讲话发言陈诉，辨析指导取舍了哪些语句，重读、停顿和重叠等细节信息都有助于“笔杆子”默会指导意图。指导的修改陈迹和批注内容是流毒学习材料，常见修改原因如表述不妥或未高出重点，与指导正常强调的内容存在矛盾，表述莫得弃旧容新，等等。就此而言，指导告示的最终呈现不一定是最好的，但一定最契合指导的中心念念想。事实上，制定告示是一项难以系统化磨真金不怕火的专科服务，莫得既定的模板和框架一以贯之地欺诈于悉数种类的告示，也莫得成型的操作有规划指引，主要依靠“笔杆子”对依稀信息的获取和捕捉，作出各式场景下的推论判断。它既是难以全面归纳的特殊学问，亦然服务实践灵巧。

第二，接济指导制定发展战术和服务念念路，提供分析性、研究性对策。率先，指导告示需要囊括基本的布景信息。下层服务对应着稠密条线，指导难以瞻念察具体成效，告示因而需要体现服务成效的政治、经济、民生数据，以及服务机制、创新名堂和亮点工程。其次，“笔杆子”需要从数据缺口中挖掘存在的问题和改良策略。以某一季度的分娩总值增速回落为例，“笔杆子”一是要对标对表，找到主义差距；二是要看细分领域、行业的增速缺口；三是进行原因挖掘，增速回落的原因是龙头企业外迁，如故招商引资布局没作念好，抑或是产业金融政策没落实到位，等等；四是制定改善问题的时候表、蹊径图，如下个季度应拜谒企业户数，安排若侵扰算资金维持企业发展，鄙人季度对经济有多大的推动效果，等等。“笔杆子”老是需要在经济民生数据中匡助指导挖掘更多布景信息，呈现更多原因分析，一方面匡助指导朝上司履职并叮嘱治理成效，另一方面启发指导改善施政主义和服务念念路。终末，指导会爱重其告示的分析性、研究性，以体现自身对于治理业务的纯熟程度，因而要求“笔杆子”对治理内容颠倒背后的问题有深入的洞见，而不单是建议浮于表面的一般化对策。

第三，明确服务部署，为下级提供服务指引。指导告示创设的专著名词和服务机制是给下级服务的指引。在科层系统中，职能部门有具体的业务单干和服务历程有规划，综合部门牵头抓总，将职能部门的服务有规划汇总为指引性的服务念念路。

咱们写的材料能够接济秘书和区长向下级布置服务……部门出台的文献比如工信局就只盯着促奢靡，但是，对于区长秘书而言，他们可能很难就盯着这一方面，除了奢靡除外，还有许多，比如相差口交易、产业金融、城市更新等等若干个方面的服务。（访谈材料，ssdyksll20220820）

此外，下层指导一般对治理业务和职能部门的单干较为阐明，常态化的服务，指导可能以表面指示叮嘱而非告示。但是，大都情况指导都需要告示来布置服务。一是告示阐述“留痕”作用，以应酬来自上司的服务倒查。同期，这一材料亦然保衬指导免于被问责的器具，是体现指导切身干涉和部署服务的凭证。二是针对大型治理任务，指导需要考究讲话稿以标明经过三念念尔后行、精细有规划而作出的任务单干，这亦然行政服务的流毒门径。在结果上，大型的讲话稿如党代会答复、政府服务答复等，制定之初就包含了职能部门往常服务的缱绻，宣读之后需要由督查室将讲话稿的内容逐个拆分为能够落实的服务任务，并纳入全年的督办历程。上司的，尤其是中央的讲话稿，也会被下层政府逐句逐条分解对应，形成可督办可落实的任务，以体现对上司精神的战胜和对当下服务正当性的强调。

4

告示制定中的信息传递与政治换取

在科层系统中，种类稠密的告示归根结底是行政体制信息传递的载体，古代中国发达的官僚轨制颠倒背后的告示行政系统是保险王朝旺盛、行政运作效率的流毒要素（邓小南，2019）。但是，层级分明、运转有序的告示轨制系统，却已经难以克服信息窘境，其并不全然由于治理规模雄伟或者管理本领滞后所酿成，这一问题即便在高度组织轨制化确现代中国依旧存在。下级政府有动机戒指真确信息的流动，因而曲折级间的信息不合称经常难以幸免。

朝上陈诉是上司瞻念察下级治理信息和服务详情的渠谈之一，体现了信息的层级流动。以文辅政表当今援笔者拟订告示，接济主政者完成朝上履职述职的行政任务。在这一过程中，“笔杆子”取舍各式策略如信息的取舍性呈现、信息包装和信息磨蹭化。本文接下来的研究指出，文册本为流通科层信息的主要载体，下级通过欺诈各式告示拟订策略，制约了信息传递过程，加重了曲折级间的信息不合称。朝上司递交的情况陈诉是本级政府最为爱重的告示种类，每一份传递给上司的材料都成为争取上司详细力和展现治绩的流毒机会。

1

信息的取舍性呈现

告示的拟订既以本级指导的意志为中心，同期又要充分研究上司指导的关注点。举例指导或更防范问题的原因分析，或是问题的管理措施，抑或是亮点收货的追忆。

要根据上司来组织这个材料，平时去听会的时候，就得钟情市指导珍惜什么。比如，市委秘书爱重问题的原因分析，是以咱们的陈诉材料，可能讲问题就占了能够2/3。如市长爱重具体措施，就不成马轻视虎讲办会办展，因为他之前强调会展奢靡要精确办，真谛即是要比物丑类，要有对应的举措和办法。（访谈材料，ssdyksll20220820）

市指导的详细力分拨受到组织结构的影响，政治环境的变化、中央论调的判袂、突发的群众行政治件等都会影响告示材料的组织标的，进而影响告示的信息传递。一般而言，常态化的下层议题只需要撰写3000字驾御的情况陈诉，要紧的群众安全事故要进行事件处置资料汇编，字数会达到上万以上。由于波及本级政府的治理绩效，本级政府有动机对告示进行信息修饰，“笔杆子”会使用各式告示修饰策略，放大亮点服务，讳饰负面信息，信息的取舍性呈现勤勉了科层组织的政治换取和行政效率。

2

信息包装与告示的宣扬策略

有学者指出，频年来，避责冉冉成为政府官员行径的主要特征，官员经常较少朝上司宣扬自身的收货（倪星、王锐，2017）。事实上，在指导告示的制定中经常出现对治理绩效和亮点的宣扬。具体而言，宣扬策略主要包括了了的告示结构、突显亮点服务和创作特色名词等。第一，了了的、阅读性强的告示结构让上司更易于捕捉枢纽信息。形状上，告示顺从节略一样的总分结构。

开篇部分（帽段）评释答复的主导念念想和政策依据。主体部分评释服务的进展效果，基本作念法及主要训诫或显耀特色，存在问题或今后计议。（服务材料，ssxzfxh20220429）

每末节的领句要抒发服务推能源度，主体内容要以加粗形状象征具体服务措施和主义。一样的排比句式是呈现内容的有用状貌，如使用“三个颠倒”“三个创新高”作为总轮廓，再进行分类轮廓。取舍简单凝练且句式访佛的短语，突显陈述重点，如“画底线”“控泉源”“强监督”等；再如，相持“一个主题”、聚焦“三大片区”、落实“五条政策”等。告示的高度结构化、档次化，有助于指导连络和记挂告示内容。

第二，突显服务亮点、服务措施和影响成效。遵奉“东谈主无我有，东谈主有我优，东谈主优我特”的基本逻辑，指导告示立意深站位高，本区的服务亮点要放在全市、全省、世界的布景下才调突显。亮点服务的取舍尤为流毒，既需要体现辖区治理成效，还需若是上司指导的详细力所在。不是悉数亮点服务都会被呈现，有些服务并非本届政府的施政重点和着力标的，无助于宣扬和突显当下的施政重点和服务理念，因而不会被过多强调。

第三，创作专著名词，包装亮点服务。比较于特色专著名词，空论套话因为放诸四海而皆准，无法精确定位而失去宣扬的功能。科层体系阉东谈主僚性言语、循序性言语和宽敞主见俯拾即是，用这些词汇写出来的告示无法得到招供。A戋戋委秘书将莫得针对性的内容称作“官僚主义著作”。

（写稿）最终的范例都是一致的，即是要让不知谈这个事情的东谈主，听完以后都以为想拍巴掌，以为你们干得好。你说那种官僚主义著作，能达到效果吗？不成从主见到主见，眼睛里一定要有事儿，有事儿你就好谈了。胡乱使用宽敞主见没什么真谛，莫得独一性就莫得人命力。（服务材料，ssswhy20211011）

主见满天飞被视为告示写稿的禁忌，结伙辖区服务特色的内容更能打动上司，包含治理成效、精确定位某项服务的专著名词创设，才是体现收货的有用状貌。放诸四海而皆准的官僚言语和转引中央表述的宽敞主见，既不妥当下层政府的定位，也无法呈现本级政府的治理成效，更无法引诱上司指导的详细力。凯旋的专著名词创设有助于整合精细入微的治理服务，将其打酿成一项可扩充、可复制、利于宣传的服务模式，这将大大增强服务成效。

3

信息磨蹭化与告示的避责策略

指导告示的避责状貌是滞后的，经常在负面征象发生后才采选行动，在类型上属于“过后从下到上”策略（倪星、王锐，2018）。告示避责的主要策略是绕过事项结果而珍惜研究处理过程以及考究建议和启示，节略逻辑包括取舍性展示事件信息、重点突显服务立场、强调问题的边远性等。

第一，荫藏枢纽信息，弱化事件的严重性。本级政府可能利用自身信息上风进行信息筛选，展示卑不足谈的数据，更正数据统计口径，形容事件布景本性况，等等，这些内容能够突显负面情况的特殊性。第二，展现规则立场，突显弥补机制。检查性告示要摆正姿态，主动承当服务，并标明本级政府快速应酬、强力管理、赓续监测的立场。告示应该突显政府高度爱重和尽心组织的规则立场，即便形容基本情况，也要珍惜以具体举措为引颈。举例，使用颜色较强的动词，如“打造”“强力鼓励”等；细化具体机制有规划并以短语引颈，“3＋3无邪管控”“1＋2＋N机制”；排列具体的数据以突显作念实作念透具体服务。通过评释问题处置的精细化，展现本级政府快速响应的服务立场。第三，强调问题的边远性，镌汰本级政府服务。建议遥远且常见的问题，如“念念想相识存在差距”“决策不够速即浮滑”“下层基础不够牢固”等，这类问题能够管理但非一日之功，也非本辖区政府独到问题。所提意见和对策经常是举鼎绝膑及的，需要上司统筹和跨区域消失。

总体而言，递交告示材料是上司了解场地治理信息、监督政策实行、减少信息不合称的主要渠谈之一。对于本级政府而言，制定告示是修起上司和督促下级资本较小而收益较大的状貌。但是，在运作过程中，父母官员有充足的动机在不同场面以不同状貌突显亮点服务，磨蹭负面信息，这并不利于层级间的信息流动。事实上，在以结果为导向的捕快体系中，告示的宣扬和避责策略并不老是能够单独奏效，经济数据、工程名堂等试验效率是得回绩效分数的最终目的。但是，告示却能进步和扩大行政服务的价值和影响力，松开危险事件的严重性。此外，告示作为展示行政服务的最终效率，其质料好坏也影响着上司对主政者阐扬的评定以及基本印象，不仅包括治理绩效的完成情况，还包括对治理内容的纯熟程度，对战术布局的妥当与否以及个东谈主才调的优劣。

5

论断与研究

“写材料”是行政言语中常见的俗话抒发，但还莫得引起学术界的充分关注。本文以A戋戋委、区府办公室为个案，参与式不雅察指导告示的制定过程，并对其张开学感性分析。区别于现存学界所研究的公事告示与“红头文献”，本文认为，指导告示主要波及“块”上的治理内容而非“条”上的历程节点，它并非留待上司查验的循序性文献，而是接济主政者履职的主要器具之一。指导告示的援笔者由综合部门的职员组成，该部门具有专科性弱综合性强的特征，其不波及具体业务服务，但能够兼顾驾御谐和各方。即便如斯，告示制定已经濒临异质性与磨蹭性信息的处理难题，濒临跨部门消失的挑战。

以文辅政具体阐扬为援笔者在主政者的指示下，协助其制定各项告示材料，应酬政治任务或行政服务。文册本是服务于悉数这个词科层系统，但由于主政者在科层系统中占据核心肠位，因而告示经常通过服务于主政者进而影响了系统的运作。指导告示主要用于服务主政者向下布置服务和朝上履职的器具。告示制定过程中，“笔杆子”在指导的指示下，使用了各式制定策略，这些策略的欺诈，对于政治系统而言，产生了积极和黯然影响。一方面，指导告示通过“讲政治”的状貌，强化内容正当性并展现对上司的战胜，通过接济主政者制定发展战术和服务念念路，明确任务部署和指引下级服务，塑造了政治轨制共鸣，从而有助于促进科层制的泰斗传递。另一方面，指导文册本为流通科层信息的主要载体，援笔者通过信息的取舍性呈现，信息包装和信息磨蹭化等拟定策略制约了信息传递过程，加重了曲折级间的信息不合称。（如图2所示）

图片

以文辅政是联接帝制中国到现代中国治理延续性的思路之一，有助于连络现代中国政治过程中的非考究安排。本文的研究道理之一是揭示了既有文献遥远忽略的指导告示的制定和运作机制，有助于掀开政府里面的黑箱。告示材料在中国政治过程中阐述着流毒作用，是科层系统运作的载体，偶而致使替代考究轨制成为流毒的正当性开始，但现存文献却仅将其作为布景学问，而非寂寞的研究议题。研究道理之二是揭示了告示制定过程中的行动者博弈细节，其中，曲折级拜托－代理、部门换取等议题具有一定的边远性。换言之，告示服务主政者及此过程所需的制定策略、门径和法则，这些运作机理不仅存在于“写材料”这一下层征象之中，还世俗存在于学术界相关层级互动、部门竞争、详细力分拨等下层政府行径之中。研究道理之三是丰富了科层系统运作效率议题的研究。层级严实、高度单干和告示管理组成现代科层制的基本要素，为科层系统的高效运作提供了基础。但是，这一严实的组织系统经常带来信息难题，制定告示，接济主政者完成履职述职、陈诉服务是政府系统的信息换取轨制之一。但在以主政者为核心的科层系统中，以文辅政酿成的后果是障翳了真确信息的流动。尽管各式轨制安排的改进、本领技能的欺诈试图破解信息流动难题，但基于行动者的激发结构和服务模式，信息难题经常难以较好地被克服。

一言以蔽之，以文辅政不仅是一种“写材料”的服务方法和历程，在更具边远道理上，其是中国政府治理中的运作模式之一，并世俗存在于治理服务的方方面面。这一模式至少揭示了以下3点内涵：一者，告示承担着泰斗传递和信息流通功能，是政治系统的基础要件。二者，在中国特殊的官僚体系中，主政者处于核心肠位，以至于着实任何行政服务都以辖区主政者的意图指示张开。三者，在中国政府治理的试验场域，考究轨制经常并不成老是奏效，非考究的轨制安排如默会指导意图、感知组织环境等并不存在于考究轨制之中，但却狠恶常流毒的服务技能。因此，以文辅政不仅是一个研究议题，亦然一个研究领域。后续的研究不错进一步研究，以文辅政过程中的政治分拨、官员晋升以及信息流动，从而揭示中国政治更多的丰富意涵。

服务剪辑：学术东谈主与实践者

著作开始：《群众行政批驳》2024年第5期，凝视从略。

（本订阅号仅用于学术与念念想公益，如有侵权夜必撸，敬请磋议删除！）

本站仅提供存储服务，悉数内容均由用户发布，如发现存害或侵权内容，请点击举报。